Analyse par la FSESP de la communication de la Commission européenne Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne (COM (2006) 177 final)

{{{Analyse par la FSESP de la communication de la Commission européenne Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne: Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne (COM (2006) 177 final)}}}

{Adopté par le Comité Exécutif de la FSESP du 9 juin 2006}

{{Le 26 avril 2006, la Commission européenne (CE) a publié la communication longuement attendue sur les services sociaux d'intérêt général (SSIG). La Commission a travaillé sur ce document pendant plusieurs années. Néanmoins, la qualité et le contenu du document est très en-deçà des attentes de la FSESP. La Commission européenne n'a pas élaboré de nouvelle politique sur la question des SSIG. Pire encore, elle est d'avis que les réglementations du marché intérieur doivent toujours être respectées et qu'il est superflu, à ce stade, d'élaborer une législation qui protégerait l'aspect intérêt général des services sociaux. La FSESP estime que la Communication dans son ensemble ne montre aucun intérêt véritable pour les aspects solidarité et service public des services sociaux. C'est pourquoi la FSESP en appelle à la Commission européenne ainsi qu'au Parlement et au Conseil européens, afin qu'ils recentrent leur attention sur la nécessité de se doter d'une directive cadre applicable à tous les services d'intérêt général.
La présente note commente certaines questions spécifiques abordées par la Commission européenne dans sa communication.
}}

{{Une législation distincte pour les services sociaux d'intérêt général?}}

1. La communication de la CE sur les SSIG s'inscrit dans le cadre du débat de l'UE sur les services d'intérêt général (économique) (SIG(E)). La FSESP, la CES et d'autres fédérations industrielles européennes et ONG réclament un cadre légal pour protéger les SIG (économiques et non économiques). Cet instrument a pour vocation de garantir que l'intérêt général prévaudra sur les règles du marché et que les SIG(E) seront régis par les principes communs aux services publics, tels que l'accessibilité, l'universalité, la viabilité, la solidarité et le contrôle démocratique. La FSESP souhaite que les gouvernements assument clairement leurs obligations envers leurs citoyens et la société dans son ensemble, et qu'un débat public transparent ait lieu autour du concept de services publics aux niveaux européen, national et local. Le cadre légal facilitera cela en forçant les gouvernements nationaux à tenir compte des principes communs aux services publics au moment de prendre des décisions en matière, par exemple, de restructuration ou de décentralisation. L'accessibilité et la qualité des services publics doivent être eu cœur des politiques gouvernementales, non seulement parce qu'elles ont trait à la manière dont nos impôts sont dépensés, mais aussi parce qu'il s'agit de la mission principale du gouvernement.

2. Nous avons une autre raison de vouloir établir un cadre légal général avant d'en venir à une législation sectorielle spécifique. Une approche sectorielle forcerait les États membres à définir leurs services publics d'intérêt général en fonction des normes et caractéristiques d'un secteur particulier, telles qu'établies par la législation européenne. Les SIG devraient alors être conformes à la perception qu'ont les institutions de l'UE des services sociaux, des services d'enseignement, des services publics, etc., restreignant ainsi la liberté des États membres de catégoriser ou de définir eux-mêmes ces SIG(E). Des États membres pourraient avoir une perception radicalement différente de la définition des services de santé. Dans cette hypothèse, quelle marge de manœuvre la législation sectorielle leur laisserait-telle pour appliquer leurs propres définitions? Comme il est important que les États membres soient totalement libres de définir eux-mêmes le contenu des SIG(E) et que ces derniers ne dépendent pas de définitions et de critères européens, il importe de se doter d'un cadre général. Une législation générale contribuera également à réduire le risque que des services spécifiques d'intérêt général soient négligés et plus ou moins régulés par les forces libres du marché, parce qu'ils ne s'inscriront pas dans le cadre d'une description ou d'une initiative européenne.

{{Définition des services sociaux d'intérêt général}}

3. Il est impossible de donner une définition globale des services sociaux d'intérêt général au sein de l'UE. Même si le questionnaire et le livre blanc de la CE sur les SIG esquissent les grandes lignes d'une définition des services sociaux (par exemple, en déclarant que ces services ont un caractère personnel), les commentaires relatifs au questionnaire ont clairement révélé que la manière dont les services sociaux d'intérêt général sont définis varie d'un État membre à l'autre. C'est pour cette raison que la communication de la CE ne contient pas de définition claire de ce type de services. Toutefois, bien que la CE prétende donner aux États membres une définition complète, elle n'a fait que brosser à grands traits le concept des services sociaux, en incluant ou excluant certains services présentant un caractère d'intérêt général et social.

4. Selon la CE, il y a deux grandes catégories de services sociaux:
a) les régimes légaux et les régimes complémentaires de protection sociale, couvrant les risques fondamentaux de la vie;
b) les autres services essentiels prestés directement à la personne.
Ces services jouent un rôle de prévention et de cohésion sociale et apportent une aide personnalisée pour faciliter l'inclusion des personnes dans la société et garantir le respect de leurs droits fondamentaux. Ils englobent plusieurs sous-catégories
-* aide aux personnes dans la maîtrise des défis immédiats de la vie ou des crises;
-* activités visant à assurer que les personnes concernées ont les compétences nécessaires à leur insertion complète dans la société (ces services complètent et soutiennent le rôle des familles dans les soins apportés notamment aux plus jeunes et aux plus âgés);
-* activités visant à assurer l'inclusion des personnes ayant des besoins à long terme liés à un handicap ou un problème de santé;
-* logement social.

5. Il n'apparaît pas clairement que les États membres sont autorisés à désigner d'autres services sociaux d'intérêt général, qui ne coïncident pas avec la description ci-dessus. La communication nous donne l'impression que ce n'est pas possible. Cela soulève naturellement la question du type de statut qu'auront les autres services sociaux et de la manière dont ils seront protégés contre les forces du marché. L'on peut, par exemple, s'interroger sur l'exigence que tous les services sociaux soient fournis à la personne. De nombreux services présentant un caractère social et d'intérêt général évident ne doivent pas nécessairement être fournis directement à la personne. De nombreuses organisations sans but lucratif jouent un rôle important dans la société civile, sans pour autant prester directement des services aux personnes. C'est le cas, par exemple, des associations qui s'occupent des droits humains ou de l'environnement, des instituts de recherche sociale, des organisations de protection des animaux, etc. Comment la CE compte-t-elle les classer? Un soutien financier à ces organisations serait-il considéré comme une aide d'état (illégale)? Ces services seront-ils considérés comme des SIG, des SIGE ou comme de simples activités et services économiques? Il en va de même de nombreux services communautaires qui organisent des activités ou des événements sociaux, ou fournissent des infrastructures à des quartiers ou des villages, tels que des bibliothèques, des piscines et des parcs. Il est difficile de soutenir que ces services sont spécifiquement fournis à la personne. En revanche, il ne fait aucun doute qu'ils sont essentiels pour la cohésion sociale d'une société .

6. Par ailleurs, il y a tous les types de services qui sont fournis à une personne et qui jouent un rôle de cohésion sociale, mais qui ne sont généralement pas considérés comme des SSIG, par exemple les services des postes et des télécommunications ou de collecte des déchets. Cette communication simplifie donc le monde complexe des services sociaux d'intérêt général sans expliquer pourquoi elle retient les deux catégories floues évoquées ci-avant. Pire encore, la CE donne aux citoyens l'impression qu'elle traite de toutes sortes de services sociaux, alors qu'elle ne s'intéresse en réalité sur qu'aux services sociaux et d'assistance (notamment le logement social et la sécurité sociale).

7. Il est également frappant que les services d'enseignement et de santé, qui sont des services d'intérêt général dont la fonction sociale est évidente, ne soient pas évoqués dans la communication de la CE. La CE n'explique pas pourquoi la communication exclut les services d'enseignement à alors que l'on pourrait s'attendre à ce qu'il y ait une relation entre la communication et la directive sur les services qui n'exclut pas explicitement l'enseignement et la formation. Cela résulte peut-être de la définition des SSIG utilisée dans cette communication qui rappelle également la manière dont les services sociaux sont décrits dans la directive sur les services. La communication indique que la CE envisage de prendre une initiative distincte concernant les services de santé.

8. Au lieu d'adopter une approche sectorielle générale des SSIG, la CE a décidé, une fois encore, de diviser un grand secteur en sous-secteurs de plus petite taille. Elle génère de la sorte une confusion importante, en limitant la marge de manœuvre des États membres pour le développement de leur propre politique.

9. Même si la FSESP est également incapable de dresser la liste complète de tous les services sociaux présentant un intérêt général, pour mettre en évidence les limites de la définition de la CE, il est utile de donner une vue d'ensemble plus générale des SSIG possibles dans différents États membres de l'UE.

10. Les services sociaux d'intérêt général peuvent être les suivants:
a) Services de santé
-* services de soins de santé (par exemple, soins de première ligne, hôpitaux, spécialistes, paramédicaux, pharmaciens, centres de rééducation);
-* soins de longue durée pour les personnes âgées, mentalement déficientes ou handicapées;
-* services d'aide, médicale et non médicale, à domicile;
b) services d'aide et de protection (par exemple, protection des enfants, aide familiale, aide aux sans-abri, aux toxicomanes, aux réfugiés et aux demandeurs d'asile);
c) services communautaires, par exemple, travail des jeunes, infrastructures communautaires, installations sportives et culturelles;
d) organisations de la société civile (syndicats, groupes politiques, nombreuses ONG);
e) services de soins aux enfants;
f) régimes de protection sociale, tant légaux que complémentaires;
g) services pour l'emploi;
h) services de formation et d'enseignement;
i) logement social.

{{Caractéristiques des services sociaux d'intérêt général}}

10. Selon la CE, les services sociaux présentent souvent une ou plusieurs des caractéristiques d'organisation suivantes:
-* un fonctionnement sur la base du principe de solidarité requis notamment par la non-sélection des risques ou l'absence d'équivalence à titre individuel entre cotisations et prestations;
-* un caractère polyvalent et personnalisé intégrant les réponses aux divers besoins nécessaires pour garantir les droits humains fondamentaux et protéger les personnes les plus vulnérables;
-* l'absence de but lucratif, notamment pour aborder les situations les plus difficiles et s'expliquant souvent par des raisons historiques;
-* la participation de volontaires et de bénévoles, expression d'une capacité citoyenne;
-* un ancrage marqué dans une tradition culturelle (locale);
-* une relation asymétrique entre prestataires et bénéficiaires ne pouvant être assimilée à une relation « normale » de type fournisseur-consommateur requérant ainsi la participation d'un tiers payant.

11. La CE n'explicite pas le rôle que jouent ces caractéristiques dans la question de la définition et dans le débat sur les SSIG en général. Ces caractéristiques seront-elles utilisées pour épingler les services qui sont des SSIG et ceux qui ne le sont pas? Ou constituent-elles une justification de l'argument selon lequel les règles normales du marché ne peuvent pas s'appliquer à ces services? Il semble que la CE compte les prendre comme point de départ du processus de consultation approfondi. Cela est préoccupant.

12. Il est évident que les caractéristiques précitées peuvent s'appliquer aux services sociaux d'intérêt général mais ce n'est pas nécessairement le cas. Globalement, on peut conclure que, dans ces caractéristiques, la CE souligne l'aspect « caritatif » des SSIG, mais ignore le fait que bon nombre de services sociaux d'intérêt général bénéficient à un vaste public et consistent généralement en des services publics quotidiens tels que les soins aux enfants et aux personnes âgées. Il existe un réel danger que tous ces types de services soient considérés comme des services « commerciaux » normaux, en particulier si des sociétés privées sont engagées dans leur fourniture. Des forces favorables au marché pourraient soutenir que le fait que des sociétés privées soient impliquées signifie que ces services ne nécessitent pas de traitement particulier ni de réglementation basée sur la solidarité. Il est cependant important, pour garantir la bonne qualité des services sociaux et améliorer la cohésion sociale au sein de la société, qu'un grand nombre de SSIG doivent bénéficier à un public divers et élargi, et pas uniquement aux personnes désavantagées.

{{Services de soins de santé et SSIG}}

13. Comme il existe une tendance générale portant vers une approche holistique de la santé et des soins de santé, il est de plus en plus difficile d'établir une distinction claire entre les services de santé et les autres services sociaux. Il faut souligner que de nombreux professionnels de la santé travaillent actuellement pour des prestataires de services sociaux et que de nombreux professionnels non médicaux travaillent dans des structures de soins de santé. Bien que la CE ait décidé d'exclure les services de santé de la communication sur les SSIG, elle ne fait pas de distinction claire entre les services de santé et les autres services sociaux. Dans la directive sur les services, en revanche,

les services de santé sont définis comme services de soins de santé et pharmaceutiques fournis par des professionnels aux patients pour évaluer, maintenir ou rétablir leur état de santé lorsque ces activités sont réservées à une profession réglementée dans l'État membre dans lequel ces services sont fournis.

14. Selon de cette proposition, les services de santé englobent les soins de première ligne, les soins hospitaliers et les soins de spécialistes, ainsi que les soins de santé dispensés dans des institutions de soins de santé de longue durée ou de santé mentale, ou par des services de soins à domicile. Comme ces services semblent également devoir être considérés, dans leur ensemble, comme des services sociaux, toute législation sur les soins de santé affectera la politique relative aux services sociaux. Cela pourrait mener à une situation complexe où certains services sociaux offerts par une institution seraient régis par la législation sur les soins de santé et d'autres par les réglementations sur les services sociaux. Si la CE développait une législation supplémentaire sur les services sociaux ou de santé, elle devrait au moins tenir compte des limites floues entre les soins de santé « médicaux réglementés » et les soins de santé non réglementés au sein des services sociaux. Cette communication ignore totalement ce sujet complexe.

{{Subsidiarité et réglementation du marché}}

15. Suivant les arrêts de la Cour, la Commission a conclu que toute activité consistant en la fourniture de biens et services dans un marché donné par une entreprise constitue une activité économique, quel que soit le statut juridique de ladite entreprise et son mode de financement. Dans la pratique, cela signifie que tout service public impliquant une forme quelconque de paiement (pas nécessairement pas les utilisateurs) peut être considéré comme exerçant des activités économiques et qu'il doit être régi par les règles du marché, à moins que des dispositions légales spécifiques aient été prises. En raison de la définition très large des activités économiques, un débat autour du caractère économique ou non d'un service public pourrait devenir totalement inapproprié et ne devrait en tout cas pas devenir une problématique dans le cadre de notre débat sur le cadre légal applicable aux services sociaux. Les principes communs aux services publics, tels que la solidarité, l'accessibilité ou le contrôle démocratique devraient s'appliquer à tous les services publics. En outre, tous les fournisseurs de services devraient prendre des mesures pour garantir la qualité des services, qu'ils soient engagés dans des activités économiques ou non économiques, et qu'ils soient publics, privés ou sans but lucratif.

16. L'un des autres grands principes des services publics en général et des SSIG en particulier est la règle de subsidiarité. Bien que la communication de la CE reconnaisse explicitement le principe de subsidiarité en relation avec les services sociaux, elle précise également que les États membres doivent pleinement appliquer les règles du marché intérieur et de la concurrence aux SSIG. Elle y fait référence comme à une logique permanente. La manière dont le principe de subsidiarité s'applique aux règles du marché intérieur n'est pas du tout explicitée. La communication n'apporte pas de nouvelle protection par directives des SSIG contre les forces du marché. Elle réitère simplement la jurisprudence et les règlementations existantes en n'ajoutant quasiment pas d'interprétation ni d'explication. La CE indique simplement que les États membres doivent agir conformément aux règles existantes régissant les marchés publics européens, les partenariats public-privé, les aides d'état et les réglementations du marché, en donnant un aperçu très superficiel desdites règles.

17. Le message général de cet exercice est que les gouvernements des États membres ont besoin d'un grand nombre de juristes pour rédiger les contrats et la législation. Elle ne fournit aucun outil supplémentaire aux États membres pour protéger leurs SSIG contre les pressions légales. La CE n'accorde manifestement aucun intérêt au principe en vertu duquel l'intérêt général devrait prévaloir sur les règles du marché et à la manière dont il faut y veiller dans la pratique, dans le respect du principe de subsidiarité.

18. Selon la communication de la CE, les règles du marché devraient toujours être respectées et, telles qu'elles sont interprétées par la Cour, elles donnent aux États membres une marge de manœuvre suffisante pour garantir et améliorer la qualité de leurs services sociaux. Toutefois, les utilisateurs, les prestataires et les gouvernements des États membres de l'UE ont tous indiqué qu'une application pure et simple des règles du marché sans dispositions légales européennes pourrait avoir un effet catastrophique sur la fourniture de services publics tels que les services sociaux et de soins de santé. Malheureusement, la CE n'exprime pas la moindre préoccupation concernant la durabilité des SSIG ni l'applicabilité pratique de la législation de l'UE pour les autorités nationales ou locales. Les partenariats public-privé ou l'externalisation seront probablement des vecteurs de modernisation.

{{Modernisation?}}

19. La CE soulève des points intéressants mais dérangeants dans la communication sur la modernisation des services sociaux. Selon la CE, la modernisation signifie:
-* l'introduction de méthodes d'analyse comparative, l'implication des utilisateurs et l'assurance qualité;
-* la décentralisation de l'organisation de ces services vers les niveaux local ou régional;
-* l'externalisation de tâches du secteur public vers le secteur privé;
-* le développement de partenariats public-privé.

20. La CE estime donc que la décentralisation, l'externalisation et le développement de partenariats public-privé ont un effet positif sur les prestations de services sociaux ou, plus généralement, sur l'économie sociale. Elle ignore le fait que l'organisation de services sociaux au sein des États membres et le rôle des secteurs privé et sans but lucratif constituent une question très complexe impliquant plusieurs disciplines professionnelles . Il est absolument impossible de donner un aperçu réaliste et fidèle de la modernisation et des processus en pleine évolution qui y sont associés en un seul paragraphe et, en tentant de ce faire, la Commission simplifie une fois de plus la réalité. Outre cela, la CE n'a pas avancé de motifs ni d'arguments justifiant l'encouragement de l'externalisation, des partenariats public-privé ou de la décentralisation. Les imperfections de l'externalisation et des partenariats public-privé sont parfaitement évidentes et il ne fait aucun doute que ces processus peuvent avoir un effet négatif sur la qualité des services sociaux. Des opérations de décentralisation pourraient menacer la qualité des services sociaux si des autorités locales, par exemple, ne disposaient pas des ressources financières nécessaires pour fournir ces services . Le paragraphe relatif à la modernisation donne donc l'impression qu'il s'agit d'un point de vue politique de la CE, alors que ses hypothèses ne reposent sur aucune base factuelle ou chiffrée. Concernant le principe de subsidiarité, la CE devrait probablement s'abstenir totalement d'interférer dans ce débat.

{{Processus de consultation}}

21. Comme mentionné précédemment, le processus de consultation se concentrera sur les caractéristiques des SSIG définies par la CE dans sa communication, mais ce n'est pas tout. La lecture du paragraphe 3.1 montre à l'évidence que la CE ne souhaite ni modifier ni étendre

les règles des communautés européennes en établissant des dispositions spécifiques pour la protection des services publics contre les règles du marché. Au contraire, elle attend des États membres qu'ils modifient leur manière de fournir des services publics, de façon à ce que ces derniers soient compatibles avec la législation existante, ignorant ainsi le principe de subsidiarité et l'intérêt général. Bien entendu, la CE souhaite expliquer ces lois et arrêts afin de lever les incertitudes juridiques mais elle n'a nullement l'intention d'évaluer les réglementations existantes en relation avec leurs effets sur les services publics, et moins encore de modifier les règles du marché.

{{Conclusions}}

22. L'examen de la communication sur les SSIG et d'autres initiatives sectorielles permet de tirer la conclusion qu'une approche sectorielle des services publics constitue une voie sans issue. Jusqu'à ce jour, la plupart des débats sectoriels sur les services publics ont été centrés sur les règles du marché; leur aspect intérêt général n'a jamais recueilli l'attention qu'il méritait. Donc, une fois de plus, ce document formel de la CE souligne nos arguments justifiant la nécessité d'instaurer un cadre légal général pour les services publics et l'impossibilité pour nous, syndicats, de nous accomoder d'une approche sectorielle.

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