Análisis de la FSESP sobre la Comunicación de la Comisión Europea relativa a la Aplicación del programa comunitario de Lisboa: servicios sociales de interés general en la Unión Europea (COM (2006) 177 final)

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{Aprobado por el Comité Ejecutivo de la FSESP e 9 de junio 2006}

Análisis de la FSESP sobre la Comunicación de la Comisión Europea relativa a la Aplicación del programa comunitario de Lisboa: servicios sociales de interés general en la Unión Europea (COM (2006) 177 final)

Aprobado por el Comité Ejecutivo de la FSESP e 9 de junio 2006

El 26 de abril de 2006, la Comisión Europea (CE) publicó su Comunicación, esperada desde hace mucho tiempo, sobre servicios sociales de interés general (SSIG). La Comisión ha estado trabajando en este documento varios años. No obstante, la calidad y el contenido del documento están muy por debajo de las expectativas de FSESP. La Comisión Europea no ha desarrollado ninguna nueva política sobre la cuestión de los SSIG. Peor aún, opina que deben seguirse siempre las reglas del mercado interior y por tanto que no hay necesidad de desarrollar una legislación que proteja el aspecto del interés general de los servicios sociales. A juicio de la FSESP, la Comunicación en su conjunto carece de una auténtica preocupación por los aspectos de solidaridad y servicio público de los servicios sociales. Por este motivo, la FSESP pide a la Comisión Europea, pero también al Parlamento Europeo y al Consejo, que vuelvan a centrar su atención en la necesidad de una directiva marco que abarque todos los servicios de interés general. La presente nota comenta algunas cuestiones específicas tal como la Comisión Europea las aborda en su Comunicación.

¿Una legislación por separado para los servicios sociales de interés general?

1. La Comunicación de la CE sobre los SSIG forma parte del debate de la UE sobre los servicios del interés (económico) general (SI(E)G). La FSESP, la CES y otras Federaciones Sindicales Europeas y ONG piden un marco jurídico que proteja los SIG (económicos y no económicos). El objetivo de este instrumento es garantizar que el interés general prevalezca sobre las reglas del mercado y que los SI(E)G estén regidos por los principios comunes a los servicios públicos, tales como la accesibilidad, universalidad, asequibilidad, solidaridad y control democrático. La FSESP desea que los gobiernos adopten una posición clara en relación con sus obligaciones hacia sus ciudadanos y la sociedad en su conjunto y entablen un debate público transparente sobre el concepto de los servicios públicos a escala europea, nacional y local. El marco jurídico facilitará esta perspectiva obligando a los gobiernos nacionales a tener en cuenta los principios comunes del servicio público al tomar decisiones relativas, por ejemplo, a la reestructuración o la descentralización. La accesibilidad y la calidad de los servicios públicos deben ser un elemento central de las políticas gubernamentales. No solamente porque se refieren a la manera en que se gasta el dinero de nuestros impuestos, sino también porque es la misión principal de los gobiernos.

2. Asimismo, existe otra razón por la que quisiéramos establecer un marco jurídico general antes de hablar sobre cualquier legislación sectorial específica. Un enfoque sectorial forzaría a los Estados miembros a definir sus servicios públicos de interés general según las normas y características de un determinado sector en particular, establecidas por la legislación europea. Por tanto, los SIG deberán coincidir con el punto de vista de las instituciones de la UE sobre los servicios sociales, los servicios educativos, los servicios públicos, etc., limitando de este modo la libertad de los Estados miembros para que categoricen o definan por sí solos estos SI(E)G. Los Estados miembros podrían tener un punto de vista totalmente distinto sobre la definición de los servicios sanitarios, pero ¿cuánto espacio se deja en la legislación sectorial para que apliquen sus propias definiciones? Vista la importancia de que los Estados miembros sean completamente libres de definir por sí mismos cuáles son los SI(E)G y que no deberían estar supeditados a las definiciones y criterios europeos, es necesario tener un marco general. La legislación general también reducirá el riesgo de que los servicios específicos de interés general se pasen por alto y sean más o menos regidos por las fuerzas del libre mercado, porque no corresponderán a ninguna descripción o iniciativa sectorial europea.

Definición de los servicios sociales de interés general

3. Es imposible dar una definición global de los servicios sociales de interés general en la UE. Aun cuando el cuestionario y el Libro Blanco de la CE sobre los SIG ya esbozan una definición de los servicios sociales (indicando, por ejemplo, que tienen un carácter personal), la reacción al cuestionario de la CE mostró claramente que la manera en que se definen los servicios sociales de interés general varía de un Estado miembro a otro. Por este motivo, la CE no pudo dar una definición clara de este tipo de servicios en la Comunicación. Sin embargo, pese a que la CE pretende dar a los Estados miembros total libertad en lo que se refiere a la definición, ésta ha dado un esquema del concepto de servicios sociales, que incluye y excluye algunos servicios específicos con un interés general y un carácter social.

4. Según la CE, hay dos categorías principales de servicios sociales:
a) Los regímenes obligatorios y complementarios de la seguridad social que cubren los principales riesgos de vida
b) Otros servicios esenciales que se prestan directamente a la persona.
Estos servicios desempeñan un papel preventivo y social de cohesión y consisten en una ayuda personalizada para facilitar la inclusión social y salvaguardar los derechos fundamentales. Están integrados por determinadas subcategorías
• Asistencia a las personas que afrontan retos o crisis personales
• Actividades para garantizar que las personas interesadas puedan reintegrarse plenamente en la sociedad y el mercado de trabajo (complementan y apoyan el papel de las familias en la atención a los miembros más jóvenes y mayores de la sociedad en particular)
• Actividades para integrar a las personas con problemas de salud o de discapacidad de larga duración
• La vivienda social

5. No está claro si se permite que los Estados miembros precisen otros servicios sociales de interés general, que no quepan en la descripción anterior. La Comunicación nos da la impresión de que no es posible. Esta cuestión plantea, naturalmente, la interrogante de saber qué condición tendrán los demás servicios sociales, y de qué manera "serán protegidos contra las fuerzas del mercado". Podrían tenerse, por ejemplo, algunas dudas respecto al requisito de que todos los servicios sociales deben prestarse a la persona. Muchos servicios de interés general y con un claro carácter social no necesitan prestarse necesariamente de manera directa a la persona. Muchas organizaciones no lucrativas desempeñan un papel importante en la sociedad civil, pero no prestan ningún servicio directamente a una persona, por ejemplo, las agrupaciones pro derechos humanos y ecológicas, las instituciones de investigaciones sociales, las organizaciones de protección de los animales, etc. ¿Cómo las categorizaría la CE? ¿Toda ayuda financiera a estas organizaciones sería considerada una ayuda estatal (ilegal)? ¿Serían SIG, SIEG o serían solamente actividades y servicios económicos? Podría decirse lo mismo de numerosos servicios a la comunidad, que organizan acontecimientos y actividades sociales o proporcionan sus locales a los vecinos y colectividades, tales como las bibliotecas, piscinas y parques. Es difícil justificar que estos servicios se prestan específicamente a la persona, pero no cabe duda de que estos servicios son esenciales para la cohesión social de una sociedad .

6. Por otra parte, existe todo tipo de servicios que se prestan a una persona y desempeñan un papel de cohesión social, pero que no se consideran SSIG, por ejemplo, los servicios de correo y telecomunicación, o los servicios de colecta de basura. Por tanto, esta Comunicación simplifica el complejo mundo de los servicios sociales de interés general sin explicar por qué decidió elegir dos categorías mal definidas. Peor aún, la CE da a los ciudadanos la impresión de que se refiere a todos los tipos de servicios sociales, cuando en realidad sólo se ocupa de los servicios de asistencia social y ayuda (incluida la vivienda social y la seguridad social).

7. Asimismo, llama la atención que siendo los servicios educativos y los servicios sanitarios servicios de interés general con una clara función social, no sean abordados en la Comunicación. La CE no explicó por qué los servicios educativos quedaron excluidos, pero puede deducirse que la razón tiene alguna relación con la Directiva de servicios, en la cual la educación y la formación no se excluyen explícitamente. Esta decisión puede coincidir con la definición de SSIG utilizada en esta Comunicación, que también recuerda la manera en que se describen los servicios sociales en la Directiva de servicios. La Comunicación indica que la CE adoptaría una iniciativa por separado sobre los servicios sanitarios.

8. En lugar de elegir un enfoque sectorial general a los SSIG, la CE decidió de nuevo dividir un gran sector en subsectores más reducidos. Por tanto, de nuevo crea mucha confusión dejando a los Estados miembros menos espacio para desarrollar su propia política.

9. Aun cuando la FSESP tampoco podría hacer una relación completa de todos los servicios sociales que poseen un interés general resulta útil, con el fin de reconocer las limitaciones de la definición de la CE, dar una descripción lo más general posible de los SSIG en los diversos Estados miembros de la UE.

10. Los servicios sociales de interés general pueden ser:
a) Servicios sanitarios
• Servicios sanitarios - p.ej., atención primaria de salud, hospitales, especialistas, profesiones paramédicas, farmacéuticos, centros de rehabilitación
• Atención de larga duración para las personas mayores, las personas con discapacidades o con enfermedades mentales
• Servicios de atención médica y servicios de atención no médica domiciliaria
b) Servicios de ayuda y protección - p.ej., protección a la infancia, ayuda a las familias, ayuda a las personas sin techo, a las adictas a las drogas, a los refugiados o los solicitantes de asilo
c) Servicios comunitarios, p.ej., trabajo con los jóvenes, instalaciones comunes para los vecinos, instalaciones deportivas y culturales
d) Organizaciones de la sociedad civil (sindicatos, agrupaciones políticas, numerosas ONG)
e) Servicios de guarderías infantiles
f) Programas de protección social, tanto obligatorios como complementarios
g) Servicios de empleo
h) Servicios de formación y educación
i) Vivienda social

Características de los servicios sociales de interés general

10. De acuerdo con la CE, los servicios sociales a menudo presentan una o más de las siguientes características organizativas:
- Funcionamiento sobre la base del principio de solidaridad que requiere, en particular, la no selección de los riesgos o la falta de equivalencia a título individual entre cotizaciones y prestaciones
- Carácter polivalente y personalizado que integre las respuestas a las distintas necesidades para garantizar los derechos humanos fundamentales y proteger a las personas más vulnerables.
- Ausencia de ánimo de lucro, especialmente para abordar las situaciones más difíciles y que se explican, a menudo, por motivos históricos.
- Participación de voluntarios y benévolos, expresión de una capacidad ciudadana
- Integración marcada en una tradición cultural (local)
- Relación asimétrica entre prestadores y beneficiarios que no se puede asimilar a una relación “normal” de tipo proveedor-consumidor y que requiere la aplicación de la fórmula del pago por terceros.

11. La CE no aclara qué papel juegan estas características en la cuestión de la definición y en el debate sobre los SSIG en general. ¿Se utilizarían estas características para precisar en qué consisten los servicios SSIG y en qué no consisten? ¿O son una justificación de la declaración según la cual no pueden aplicarse las reglas normales del mercado a estos servicios? Parece como si la CE las tomará como punto de partida para un proceso de consulta más exhaustivo, lo cual es motivo de cierta preocupación.

12. De hecho, las características mencionadas pueden aplicarse a los servicios sociales de interés general, pero no ocurre así necesariamente. En general, podría concluirse que en estas características, la CE hace hincapié en el aspecto "caritativo" de los SSIG, pero ignora el hecho de que muchos de los servicios sociales con un interés general se prestan a un público muy amplio y consisten en los servicios públicos cotidianos en general tales como la atención a los niños o a los mayores. Existe una amenaza real de que todo este tipo de servicios sean considerados como servicios normales del "mercado", especialmente si son las empresas privadas las que los prestan. Los que están a favor de las fuerzas del mercado podrían argumentar que la participación de las empresas privadas significa que estos servicios no necesitan un trato especial ni una regulación basada en la solidaridad. No obstante, es importante garantizar la buena calidad de los servicios sociales y mejorar la cohesión social en la sociedad. Muchos de los SSIG necesitan prestar servicio a un público diverso y amplio y no solamente a las personas desfavorecidas.

Los servicios sanitarios y los SSIG

13. Visto que existe una tendencia general hacia un enfoque que globaliza la salud y la atención médica, cada vez es más difícil distinguir claramente entre los servicios sanitarios y otros servicios de asistencia. Cabe observar que muchos profesionales sanitarios ahora están trabajando para los proveedores de un servicio social y que numerosos profesionales no médicos trabajan en establecimientos sanitarios. Pese a que la CE ha decidido que los servicios sanitarios deben excluirse de la Comunicación sobre los SSIG, no ha hecho una distinción clara entre los servicios sanitarios y otros servicios de asistencia. No obstante, en la Directiva de servicios, se definen los servicios sanitarios como los servicios sanitarios y farmacéuticos prestados por profesionales regulados de la salud a sus pacientes con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud en donde estas actividades se reservan a una profesión médica regulada en el Estado miembro en el que se presten los servicios,

14. Según esta propuesta, los servicios sanitarios cubrirán la atención primaria de salud, la atención hospitalaria y la atención médica especializada, pero también la atención sanitaria tal como se presta en los establecimientos de atención de larga duración o de enfermedades mentales, o los servicios de atención domiciliaria. Visto que estos servicios en su totalidad también parecen ser considerados servicios sociales, toda legislación sobre la atención sanitaria afectará así a la política de servicios sociales de asistencia. Esta medida puede dar lugar a una situación compleja en la que algunos servicios de asistencia prestados en un determinado establecimiento sean cubiertos por la legislación de atención sanitaria y otros servicios prestados en el mismo establecimiento estén cubiertos por las regulaciones de los servicios sociales. Si la CE desarrolla posteriormente una legislación sobre los servicios sanitarios o de asistencia social, por lo menos deberá tener en cuenta las fronteras abiertas entre la atención sanitaria “médica regulada” y la atención sanitaria no regulada dentro de los servicios sociales. Esta Comunicación ignora totalmente este complejo tema.

Subsidiariedad y el imperio del mercado

15. Tras los casos de jurisprudencia, la Comisión concluyó que toda actividad consistente en suministrar mercancías o prestar servicios en un determinado mercado por una empresa constituye una actividad económica, sin importar la personalidad jurídica de la empresa ni la manera en que esté financiada. En la práctica, significa que todo servicio público que implique cierto tipo de pago (no necesariamente por los usuarios) puede considerarse como una actividad económica y que todos estos servicios estén regidos por el mercado, a menos que se hayan tomado disposiciones jurídicas específicas. Habida cuenta la definición tan amplia de actividades económicas, un debate sobre si un servicio público es una actividad económica o no podría llegar a ser totalmente intrascendente y en todo caso no debería plantearse en nuestro debate sobre el marco jurídico de los servicios sociales. Los principios comunes de los servicios públicos tales como la solidaridad, la accesibilidad o el control democrático deben aplicarse a todos los servicios públicos. Por otra parte, todos los prestatarios de servicios deben tomar medidas para garantizar la calidad, ya sea que practiquen una actividad económica o no, sean públicos, privados o sin ánimo de lucro.

16. Otro de los principios fundamentales de los servicios públicos en general y los SSIG en particular es la regla de la subsidiariedad. Aun cuando la Comunicación de la CE reconoce explícitamente el principio del subsidiariedad en relación con los servicios sociales, también establece que los Estados miembros deben aplicar plenamente las reglas del mercado interior y de competencia a los SSIG. Se refieren a este elemento como una lógica implícita. La manera en que el principio de subsidiariedad se relaciona con las reglas del mercado interior no se aclara de ninguna manera. La Comunicación no proporciona nuevas directrices para proteger los SSIG contra las fuerzas del mercado. Sólo reitera la jurisprudencia de los tribunales y las regulaciones existentes sin añadir nada semejante a una interpretación o explicación. La CE señala solamente que los Estados miembros deben actuar según las reglas existentes en materia de adjudicación de contratos públicos, asociaciones publico-privadas, ayudas estatales y regulaciones del mercado y da una descripción muy superficial de estas normas.

17. El mensaje general de este trabajo es que los gobiernos de los Estados miembros necesitan numerosos abogados para redactar los contratos y la legislación. No se dan instrumentos adicionales a los Estados miembros para proteger sus SSIG contra las presiones jurídicas. Obviamente, la CE no concedió ninguna atención al principio según el cual el interés general debe prevalecer sobre las reglas del mercado, ni cómo debe actuarse en la práctica para respetar el principio de subsidiariedad.

18. Seguir la Comunicación de la CE significa que las reglas del mercado deben respetarse siempre y que estas reglas, según sean interpretadas por los tribunales de los Estados miembros, dejan suficiente espacio para garantizar y mejorar la calidad de sus servicios sociales. Sin embargo, los usuarios, prestatarios y gobiernos de los Estados miembros de la UE han indicado que la mera aplicación de las reglas del mercado sin disposiciones legislativas europeas podría tener un efecto devastador sobre la prestación de servicios públicos tales como la atención sanitaria y los servicios sociales. Lamentablemente, la CE no manifestó ninguna preocupación por la sostenibilidad de los SSIG, ni la aplicabilidad práctica de la legislación de la UE para los gobiernos nacionales o locales. La modernización debe conseguirse a través de colaboraciones público-privadas o la externalización.

¿Modernización?

19. La CE hace algunas observaciones interesantes, pero inquietantes, en la Comunicación sobre la modernización de los servicios sociales. Según la CE, la modernización significa:
- Introducción de métodos de evaluación comparativa (benchmarking), controles de calidad e implicación de los usuarios en la gestión
- Descentralización de la organización de servicios hacia el nivel local o regional
- Externalización de las áreas del sector público hacia el sector privado
- Desarrollo de colaboraciones público-privadas.

20. Por tanto, la CE opina que la descentralización, la externalización y el desarrollo de colaboraciones público-privadas tienen un efecto positivo en la prestación de los servicios sociales, o más generalmente en la economía social. Hace caso miso del hecho de que la organización de los servicios sociales en los Estados miembros y el papel de los sectores privado y no lucrativo es una cuestión muy compleja en la intervienen varias disciplinas profesionales . Es absolutamente imposible dar una descripción realista y veraz de la modernización y de los cambiantes procesos relacionados en un párrafo y al intentar hacerlo, la Comisión simplifica otra vez la realidad. Además, la CE no da ninguna razón ni argumento de por qué deben fomentarse la externalización, las colaboraciones público privadas o la descentralización. Hay bastantes pruebas disponibles en las que se ponen de manifiesto las deficiencias de la externalización y de las colaboraciones público privadas . No cabe duda de que estos procesos pueden tener un efecto negativo sobre la calidad de los servicios sociales. Las operaciones de descentralización podrían poner en peligro la calidad de los servicios sociales si, por ejemplo, no se proporcionan a las autoridades locales los recursos financieros necesarios para prestar estos servicios . Por tanto, el apartado sobre la modernización da la impresión de que ésta es la opinión política de la CE, pero que carece de hechos o cifras para basar sus supuestos. En lo relativo al principio de subsidiariedad, probablemente la CE no intervenga para nada en este debate.

Proceso de consulta

21. Como se mencionó antes, el proceso de consulta se centrará en las características de los SSIG según lo establecido por la CE en esta Comunicación, pero eso no es todo. Al leer el apartado 3.1 se hace cada vez más evidente que la CE no desea cambiar ni ampliar la normativa de las Comunidades Europeas desarrollando disposiciones específicas para la protección de los servicios públicos contra las reglas del mercado. Al contrario, espera que los Estados miembros modifiquen su manera de prestar los servicios públicos para que sean compatibles con la legislación existente, sin hacer caso de nuevo del principio de subsidiariedad y el interés general. Naturalmente, la CE está dispuesta a explicar estas leyes y jurisprudencia, para aclarar las incertidumbres jurídicas, pero no tiene la intención de evaluar las regulaciones existentes en relación con sus efectos sobre los servicios públicos, dejándolos a la merced del mercado.

Conclusiones

22. Vista la Comunicación sobre los SSIG y otras iniciativas sectoriales, podemos concluir que dar un enfoque sectorial a los servicios públicos se encuentra en un punto muerto. Hasta ahora, la mayoría de los debates sectoriales sobre los servicios públicos se han centrado en las reglas del mercado; su lado de interés general no ha recibido la atención que se merece. Por tanto, este documento formal de la CE, respalda de nuevo nuestros argumentos sobre la necesidad de un marco jurídico general de los servicios públicos y por qué nosotros, en nuestra calidad de sindicalistas, no podemos aceptar un enfoque sectorial.

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